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EOD模式创新与实践

发布时间:

2023-02-23 14:31

EOD模式创新与实践

生态环境部科技与财务司副司长 逯元堂

 

为深入贯彻落实党中央、国务院关于全面加强生态环境保护、深入打好污染防治攻坚战的决策部署,推进生态环境治理体系和治理能力现代化,创新环境治理模式,提升环保产业可持续发展能力,2020年9月,生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》,开启了EOD模式试点工作。截至目前,征集批准了两批共94个试点。开启试点工作以来,各地积极参与,部分项目取得了比较好的成效,部分地区摸索出了一定的经验。

 


什么是EOD模式?

 

生态环境导向的开发模式Ecology-Oriented Development,简称EOD模式,是以生态文明建设为引领,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化的创新性项目组织实施方式。

EOD模式是实现保护与发展融合共生的创新实践。EOD模式并没有改变现有的项目组织实施管理体系,而是通过统筹生态环境治理与产业发展、区域开发与持续运营、投融资与项目实施等,在项目组织实施模式上进行探索和创新,以生态环境治理提升产业开发价值,以产业收益反哺生态环境治理,建立保护与开发之间的平衡点。

EOD模式是生态产品价值实现的有效路径。通过生态环境治理项目改善生态环境质量,提升发展品质,推动生态优势转化为产业发展优势,实现产业的增值溢价。

EOD模式是加强生态环境治理投融资的有效机制。推动生态环境治理由公益性项目转变为具有开发价值的经营性项目,为社会资本和金融机构参与生态环境治理创造条件,实现加强生态环境治理投入和多元参与的目的。

总结来说,EOD模式是“两山”转化在项目运作层面的具体应用,是推动实现生态环境资源化、产业经济绿色化,促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展的重要措施。

 


为什么要推进EOD模式?

 

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当前,生态环境治理重大项目的实施面临两个方面的主要问题。

第一个问题是,随着污染防治攻坚战持续深入,对生态环境治理的资金需求越来越大,但缺乏资金来源和渠道,总体投入不足。

一方面,生态环境治理项目大多具有较强的公益性特征,像污水、垃圾、危废处置等具有收费机制的领域非常少,绝大部分领域和项目还是以政府投资为主,主要依靠中央转移支付或地方财政投入。当前,在各级财政支出压力比较大的情况之下,这种方式显然是难以持续的。另一方面,公益性生态环境治理项目缺乏有效的融资渠道。近年来,金融资金逐步收紧,PPP、专项债这些原有渠道的使用范围也已经非常窄了,纯公益性的、以政府付费为主的PPP项目已经很难入库。

很多公益性项目,比如饮用水水源地保护、水体治理等,迫切需要实施,也迫切需要找到一些新的渠道提供资金保障。

第二个问题是,生态环境治理的外部经济性非常强,治理效益难以内部化,生态环境治理与产业开发割裂,环境效益难以转化为经济收益。例如,河道水质改善后,周边环境质量提升,会对商业开发、生态旅游、生态农业等有明显的价值释放和提升作用。这个价值增量就是生态环境治理的外部经济性。亟须找到一种把生态环境治理效益和生态产品价值内部化的方式。

基于以上问题,在设计EOD模式时遵循这样的底层逻辑:以降低公益性生态环境治理财政投入为目标,以生态环境治理对关联产业开发带来的外部经济性(增值收益)内部化为途径,以实现产业开发对生态环境治理反哺为主线,以产业融合发展提升反哺动力,以一体化实施保障反哺实现。

EOD模式就是把生态环境治理和与之关联的产业深度融合实施,让市场化主体把这些产业未来的收益提前投入到生态环境治理中去,然后通过后期的产业价值增值,把治理成本收回来。

 


EOD模式的四个关键点

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第一个关键点,深度融合。生态环境治理与关联产业开发项目要有效深度融合,相互促进,相互增值。只有这样,市场主体才有动力,在开发项目还没有收益的前期,愿意投入资金进行生态环境治理,后期产业开发获得收益后,也有动力继续投入推进项目的运营维护。深度融合是EOD项目中非常关键的点,如果前期没有设计好,整个EOD项目可能会半途而废。

第二个关键点,在项目层面实现产业开发对生态环境治理投入的增值反哺。一些地方政府在EOD项目谋划过程中提到,这个项目实施完以后会改善周边生态环境,会引来更多的产业落地,会增加地方政府的税收,地方政府再拿这个钱来反哺到这个项目中去。这样的大循环不是EOD模式所倡导的。EOD模式倡导的是,在整个项目层面,边界范围要清晰,成本收益也非常明确,在项目边界范围内力争实现整体收益与成本平衡,减少政府资金投入。

第三个关键点,生态环境治理与关联产业开发项目一体化实施。一个整体项目,即生态环境治理和产业开发二者是一个整体项目,生态环境治理作为整个项目的投入要素一体化推进。一个主体实施,为了实现总体收益与成本平衡,保障反哺的成立,整个项目必须由一个市场主体来统筹实施。建设运营一体化实施,生态环境治理的建设和后续运营,以及产业开发的建设和运营,要在整个项目周期里融合设计、一体化实施。

第四个关键点,EOD项目一定是以“E”为基础,解决突出生态环境问题。首先,在项目谋划阶段,要识别实施紧迫性强、生态环境效益高的生态环境治理及其关联产业开发项目;其次,整个项目实施完之后,能够确保生态环境质量的改善和持续向好。

 


EOD模式需要关注的几个问题

 

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基于现阶段EOD模式试点工作,EOD项目在实施中需要关注几个问题。

第一,因地制宜,探索差异化路径。每个地方的情况不同, EOD项目的实施内容和组合方式也是千差万别。例如,有的是河道治理,有的是良好水体保护,关联的产业有的是生态旅游,有的是生态农业。所以不能生搬硬套,需要因地制宜,挖掘特色产业,探索差异化路径。

由此衍生出一个相关问题,因为EOD项目的差异化和多样性,涉及的职能部门也会不同,有可能是住建、水利、生态环境等部门,也有可能是林草、自然资源、农业农村等部门,所以EOD项目必须由市(县、区)人民政府或园区管委会来牵头和统筹,鼓励地方政府或园区管委会与试点依托的项目承担单位联合申报与实施。

第二,守正创新,守住红线底线。EOD模式是一种在“守正” 基础上的“创新”。EOD模式的创新体现在项目组织实施方式上,并没有改变目前的投资和项目管理政策。不能以EOD的名义去突破现有的政策约束,尤其在红线管控、自然资源管理、土地政策等方面。

EOD模式试点的意义在于,以一种新的项目组织实施方式,探索治理与开发的产业融合创新、实施路径创新、投融资模式创新。通过试点工作总结经验,再把这些经验复制推广到其他项目中去。

第三,明确模式适用范围,不泛化,不异化。在试点申报过程中发现,有些地方因为有治理或开发的需求,然后就“包装”EOD项目,“包装”的过程中无限泛化项目收益,这很可能造成整个项目后续难以实施。EOD模式只是在特定条件下适用的一种模式,不能把它泛化异化到所有项目中去。

EOD模式有它的适用范围。在治理项目识别过程中,要选择那些实施紧迫性强的、生态环境效益高的项目;在关联产业识别中,要选择那些契合当地经济社会发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强的项目;治理需求与关联产业之间要有深度的融合关系,努力达到成本收益平衡。

着力打造小而美的EOD项目。大片区开发项目的落地和实施很困难,边界和收益不清晰,要素难以保障,项目综合成本与总体收益的整体账也很难测算。同时,EOD项目也有项目规模与市场主体资信评级、地方财政能力相适宜的融资要求。

第四,加强项目谋划,重“谋”不重“编”。EOD项目最关键的还是谋划,如果没有做好前期项目谋划,方案靠“编”,项目靠硬捆、拼凑,是很难获得融资,将来也实施不好的。

EOD项目的实施是一个复杂而严谨的过程,需要做好以下几个方面的工作:第一,统筹谋划,项目搭配必须合理,这是基础和关键。第二,系统安排,项目各要素都要有保障。第三,综合测算,明确成本收益,评估能否平衡。第四,优化调整,在成本收益不能平衡的情况下,适当优化调整项目边界范围。第五,依法依规立项和实施,明确治理成效要求,建立健全评价考核机制,加强项目实施过程监管。

 


EOD模式试点工作进展
和下一步工作安排

 

试点工作进展。自EOD模式试点工作开始以来,生态环境部会同国家发展改革委、国家开发银行同意开展了两批共94个试点。按照生态环保金融支持项目储备库入库管理的要求,截至目前,生态环境部已经向金融机构推送了两批共118个EOD项目入库,包括前期支持的94个试点和后来各地申报上来的24个项目,投资总额为6721.2亿元,融资需求4520.4亿元。随着入库工作的持续推进,入库项目数量也会持续增加。截至2022年9月,已获得金融机构授信1329.9亿元,发放贷款302.4亿元。

除此之外,很多省份也开始积极开展省级EOD试点工作,包括江苏、山东、安徽、福建等,建立了省级EOD项目库。在前期两批试点项目中,有部分项目,例如重庆广阳岛、山东日照水库、内蒙古库布齐沙漠等项目,都取得了比较好的效果。下一步将加强经验总结,筛选典型案例。

下一步工作安排。第一,加强调研指导,扎实推进EOD项目落地见效。对目前入库的118个项目逐步开展现场指导工作。第二,引导金融机构,加大多元资金精准支持力度。依托金融项目储备库,与国家开发银行、中国农业发展银行、中国银行等10家金融机构建立合作机制,加强金融资金精准支持。第三,总结经验,加快形成EOD模式示范案例,加强案例的宣传和推广。第四,完善EOD相关政策体系,规范EOD项目实施管理。

(本文为作者在中国生态文明论坛南昌年会上的演讲,本刊略有删节)

来源:《中国生态文明》杂志2022年第6期

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