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理论|国务院参事仇保兴:老旧小区改造要“整体设计先行”

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新闻中心
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发布时间:
2020/08/17 09:00
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【摘要】:

老旧小区改造要“整体设计先行”

——访国务院参事、中国城市科学研究会理事长仇保兴

 




城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程,对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展,具有十分重要的意义。

 

日前,国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》,明确了全面推进城镇老旧小区改造的总体要求、目标任务、对象范围、支持政策和保障措施等,围绕改善居民居住条件,推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系,让人民群众生活更方便、更舒心、更美好。

 

国务院参事、中国城市科学研究会理事长、住房和城乡建设部原副部长仇保兴在接受《中国勘察设计》杂志记者采访时指出,今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个,比去年增加一倍,“旧改”规模扩增恰逢其时,是一项保民生、促就业的高效投资和惠民生工程。

 

仇保兴表示,改造的推进要充分调动居民、企业、社会、科研人员的积极性,让有改造需求的小区自己“冒出来”,坚持“整体设计先行”,以“提升社区防护韧性、优化社区供给韧性、改善社区适老韧性”为终极目标。同时,应采取多模式、多途径,群策群力,把从下而上的改造方案设计与从上而下的激励政策制度协同促进,不做政府包干、群众靠边的“交钥匙工程”。




 



“落实‘旧改’700万套任务,当年能够新增投资7000亿元至1万亿元,新增就业岗位500万至700万个”

记者:2020年《政府工作报告》提出,今年“新开工改造城镇老旧小区3.9万个,支持加装电梯,发展用餐、保洁等多样社区服务。”老旧小区改造的重要性主要体现在哪些方面?

 

仇保兴:老旧小区改造其实早就进入了城市决策者的视野。上世纪80年代,天津就已启动老旧小区改造,但那时的改造,更多是“穿衣戴帽”。这种做法后来在很多城市相继施行,人们经常会看到,一个老旧小区外墙被粉刷一新,但小区内在的肌理全无变化。后来,上海对筒子楼进行了“轻型”改造,配置厨房、卫生间。此时,小区的内在肌理发生了改变,这是很大的进步。

 

随着城市建设转向“以人民为中心”,“旧改”内容也发生了重大变化。城镇老旧小区量大面广,大力进行改造提升,更新水电路气等配套设施,支持加装电梯,健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施,既能促进节能减排,解决城市居民“不平衡、不充分”的基本矛盾,更是当前“四两拨千斤”稳投资、稳就业的重要途径。

 

具体而言,老旧小区改造的重要性主要体现在以下几个方面:

 

第一,有利于促进节能减排。住宅节能改造之后,节能率可普遍提高至65%。据粗略统计,我国每年可减少约5亿吨标煤以上的建筑能耗,可减少10亿吨二氧化碳气体和大量的污染气体排放。尤为重要的是,我国已成为全球太阳能光电器材产能最大的国家,每瓦太阳能发电成本已降至煤发电水平,宜在城镇老旧住宅屋顶统一加装太阳能,自发自用。此外,通过老旧小区改造加快发展绿色建筑对我国健康城镇化有着特殊意义,绿色建筑能够比一般的节能建筑额外贡献高达50%的节能率和30%的节水率。

 

第二,有利于应对老年化。我国城区大部分的老年人生活,将来还必须通过“居家养老+社区服务”的方式来解决。但原来建成的多层住宅绝大多缺乏电梯和老年生活所需的特殊卫生间等必备设施,需由地方政府或社会组织牵头组织实施节能和适老方面的改造。

 

第三,有利于稳投资。据初步估算,我国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可高达10万亿元,如改造期为5年,每年平均可新增投资约2亿元左右。此外,我国尚有大量住房公共维修基金沉淀在各级财政和房管局账户中,应积极发挥作用。从实践来看,城镇老旧小区综合改造项目可以采取社会资本参与共建的模式,公共维修基金和政府节能减排补贴将可以起到“四两拨千斤”的放大投资的效果。

 

第四,有利于促进消费。城市老旧小区综合改造一方面能够通过补齐幼儿园、小超市等短缺服务设施,消除扩大居民消费的障碍;另一方面也能开拓银发消费、幼儿消费、绿色发展和节能减排等新消费模式,持续有效地为国民经济创造新动能。更重要的是,与传统“铁公基”投资项目相比,老旧小区改造项目投资周期较短(一般半年内完成)、边际效益明显、资金周转更快,能迅速转化为消费能力。

 

第五,有利于提升老旧小区宜居性。目前,我国几乎所有城市都面临停车位不足,小区道路被车辆占用,消防车、救护车难以通行,适老设施缺失等方面的问题,给小区居民生活带来诸多不便,并给居民生命财产安全造成威胁。推进老旧小区改造,能够有效破解民众的生活难题,提升城市老旧小区的宜居性,创造出众多新就业岗位。

 

由此可见,老旧小区改造处处体现以人为核心,提高柔性化治理、精细化服务水平,让城市更加宜居,更具包容和人文关怀,有利于加快新型城镇化进程,是一件利国利民的大好事。

 

记者:4月17日,中央政治局会议首次提出“六保”,实施扩大内需战略;今年的政府工作报告也提出,守住“六保”底线,就能稳住经济基本盘。老旧小区改造在落实“六保”任务中将发挥哪些作用?

 

仇保兴:从中央层面来讲,“六保”是我们面临的又一场战役。第一场战役是战“疫”,截至目前我们取得了决定性的胜利;第二场战役是“疫后复兴”,包括迅速复工复产、抵消外贸大幅度下降对国民经济带来的影响等,因此必须拉动内需。由此看来,当前中央提出的“六保”非常及时,其重要的基础就是首先要保证投资的增长。

 

保投资是“六保”中的重要一条。在消费、投资、出口“三驾马车”中,出口并没有掌握在我们手中;消费则必须先解决就业,有工资收入才能提高内需;只有投资这驾“马车”是可控的。

 

2015年,我国开始启动大规模“棚改”,每年规模大概是500万套-600万套。但是,很多保障房地偏人少,服务业配套跟不上,造成诸多空置。比如贵阳市,就曾有多达3万套的保障房空置,有的省空置多达25万套,新闻曝光以后,引起了中央的重视。后来的棚户区改造,多是“一刀切”式的大拆大建,新盖起来的房子,各种配套仍然不够完善,而货币化补助又金额巨大。于是,从2019年开始这个规模开始下降,同时带来了房地产投资的萎缩,也给就业带来了影响。在这个关键时期,中央决定将“旧改”的规模扩大一倍,可以说是恰逢其时,带来的投资也将是巨大的。启动老旧小区改造,不仅能解决老旧小区的痛点,还能解决城市实际问题,把投资强度延续下去。

 

我们可以做一个简单统计,中国大陆目前既有建筑面积约有460亿平方米,2000年之前的老旧小区面积大概有100亿平方米,社区改造、既有建筑节能改造等综合成本以1000元/平方米来计算,总投资将超过10万亿元。


根据国务院最新的决策,今年计划改造700万户,每户如果按100平方米计算,乘以1000元/平方米的改造成本,再加上停车设施、加装电梯、海绵社区建设等方面的措施,综合测算,今年“旧改”方面的投资额度可以达到7000亿元-1万亿元,预计可以带动1.2%-1.5%的固定资产投资。它的好处是,当年即可投出去,对经济带动很大,可以有效对冲投资下滑。

 

投资与就业密切关联。2008年,建筑业固定资产投入在10万元时,就可以增加一个就业,照此来推算,1万亿元的固定资产投入可以带来1000万个就业。与2008年相比,目前建筑业投资与就业的比例大概是12万元-14万元带来一个就业,如果“旧改”的投资额度接近1万亿元的话,至少可以新增加700万个就业岗位,这个数字还是十分可观的。
如果同样的投资额度放到制造业工厂的话,可能只能带来300万个就业;如果是投入到第一产业,可能只能带来20万个就业。第三产业的重要特征之一就是投入少、创造的就业岗位多。这也是“旧改”能够带来大幅就业的奥秘。

 



“让最需要改造的小区自己‘冒出来’,整体设计先行,群策群力,鼓励社会资本参与改造运营”

 

记者:2017年,住建部会同有关部门开展了城镇老旧小区改造试点,2019年开始在全国层面推动,各地也开展了不少老旧小区改造项目探索。您如何看待当前老旧小区改造的现状,主要存在哪些方面的问题?

 

仇保兴:老旧小区改造试点,旨在探索城市老旧小区改造新模式,为推进全国老旧小区改造提供可复制、可推广的经验。试点工作进行了两年,但也存在不少问题,概括起来主要包括以下几个方面:

 

第一,偏重于单项改造,缺乏整体上的设计。对于老旧小区改造,每一个部门都想参与,结果一项改造完成以后,第二个部门又重新改造,由于缺乏整体设计,难免出现“按下葫芦浮起瓢”的现象,使居住在旧区的老百姓无所适从。

 

第二,重长官意志,缺百姓参与。举个例子,北京某小区居住有五位建筑学、城乡规划学院士,但连自家小区要怎么改却毫不知情,因为没人通知他们参与家园改造,改造方案被有关部门直接“定了”。有的专业部门常常在小区改造中采用“一刀切”的方式,不管这些建筑什么时代建的,是不是需要整体改造,整个改造过程不是以人民的需求为中心,更多是以完成上级任务为中心,改造方案制度缺少老百姓“点菜”的步骤。

 

第三,重部门的延伸,缺公共中心。每个部门都希望在老旧小区改造过程中分得一块地或者一间房,作为部门的延伸。其实,老旧小区最缺的是公共服务中心或称“邻里中心”(新加坡的叫法),让老百姓不出小区就能享受综合性服务。

 

第四,重政府包干,缺企业加盟。

 

第五,重“穿鞋戴帽”,基本需求没有得到满足。因为“穿鞋戴帽”比较简单,顶上加个顶、粉刷一下,就算完工了。但是老百姓的基本需求,比如出行难、电梯、节能减排、节水、托老、托幼、停车难等基本需求,并没有得到妥善解决。

 

第六,重硬件改造,缺软件管理。一个小区的硬件和软件应该匹配,好的软件实际上应是一个持续改造的过程,任何老旧小区都不可能一次性完成。

 

记者:针对上述“旧改”推进中长期存在的痛点,您认为,解决这一系列问题的突破口在哪儿?

 

仇保兴:解决这一系列问题,首先要让最需要改造的小区自己“冒出来”,不要凭长官意志来“点菜”。所谓自己“冒出来”,就是能让小区居民自发地提出“我要改造”。推行“最佳居住小区”和“最差居住小区”的评选活动,评出最佳、最差小区评选后,组织最差小区居民参观最佳小区,激发他们申请改造的积极性。也就是说,老旧小区改造要从民众的视角和需求出发,无论什么样的改造,都应该是“整体设计先行”。设计的过程也是和民众沟通协调的过程,是专家观点与民众需求相结合的过程。通过图纸,可以形象直观地让居民了解改造内容,激发他们改造的积极性。

 

要提前编制好“菜单式”老旧小区整体改造目录,包括价格清单,方便居民“点菜”,让老百姓了解并积极参与小区设计改造与管理。对老旧小区改造必备项目和备选项目进行区分,必备的项目由政府多参与、多帮忙,那些“锦上添花”的备选项目,由老百姓自己“点菜”,企业也可以多参与。

 

比如,针对旧住宅加装电梯的难点,根据我国以往的住宅建设标准,七层以下的住宅不提倡装电梯。当时主要有两方面考虑:一是节约成本;二是节能。但随着人口老龄化问题的出现,没有电梯的住户就只能坐“吊篮”上下楼,补充日常必需品,这对老年人生活是非常不方便的。然而,老住宅加装电梯也并非易事,将会涉及到低层住户的采光权利,这就必须采取“补偿+引导”的方式加以解决。

 

总体来看,加装电梯的资金虽然由群众分担为主,但是,对底层住户应给予适当补偿,这种补偿的方式需因地制宜,可以采取多样化的方式,但是也一定要注意公平问题。这种补偿手段不仅可以用在旧住宅加装电梯上,像各地出现老旧小区改造加增立体停车、地下停车位的问题,都可以用这种补充方式进行解决,保护那些用不上电梯的底层居民以及停车位的居民利益,化解矛盾,以此来提高部分居民的改造积极性。

 

针对融资难、过度依赖财政资金的问题,我认为,改造和物业管理模式思路需要创新。比如电梯可以向电梯公司租赁,企业在小区加装太阳能装置之后,小区的居民也可以得到分成,这就是一种完全的PPP模式、合同能源管理模式。倘若这些都由政府包干,无疑将加重财政负担,中央财政拨付的资金也就起不到应有的作用。

 

此外,政府节能减排补贴、大维修基金等应形成合力,除了中央财政专项补贴每户2万元之外,各省市也相应出台了补贴标准,有的是专门对加装电梯或住宅保温改造进行补贴。这些各种补贴都应在地方统筹的前提下,结合大维修基金统一安排,以发挥其最大的效用。

 

记者:今年4月国务院常务会议曾指出:“要建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制,中央财政给予补助,地方政府专项债给予倾斜,鼓励社会资本参与改造运营”。中央财政、地方政府专项债以及社会资本,在“旧改”中究竟应该由谁来“唱主角”?

 

仇保兴:部分项目应该由参与改造的企业主体“唱主角”,参与改造的企业与政府签订特许经营合同或PPP合同,让企业参与进来,通过经营的方式,增加利润,同时也可以起到控制成本的作用,少花钱、多办事,把钱用在刀刃上,现在最怕的就是政府包干,不仅成本高,最后居民也未必满意。而中央财政、地方政府专项债则应该主要用于用市场手段无法解决的项目上,比如老旧管网改造、建发热门诊站、社区医院等。

 

最错误的做法是将政府补贴大规模用于补贴居民房间内部的改造上,公私不分,这是绝对错位的。在居民与政府达成共识的前提下,对于居民房间内部的改造项目,由居民自身承担,“旧改”的主要目的是提升老旧小区的公共设施质量,而非私人空间。在这种居民房间内的设施改造项目,如果是低收入群体的,政府可以根据需要给予一定的补贴,但其他居民则应该是自费进行改造。

 



“‘旧改’要满足‘提升社区防护韧性、优化社区供给韧性、改善社区适老韧性’三大终极目标”

 

记者:新冠肺炎疫情肆虐全球,在给全球经济、社会及人民生活带来巨大灾难的同时,也为未来城市设计、建筑设计提出了更高的要求。您认为,老旧小区改造应当坚持怎样的终极目标?

 

仇保兴:随着战“疫”工作的不断推进,如何建设更安全、更适合居住的城市,提高建筑应对突发公共卫生事件的能力等,成为社会各界亟待思考的问题。疫后复兴,“旧改”可以说是“再出发”,民众更多是希望通过“旧改”,改善居住条件,提升幸福指数。总体而言,民众视角下的“旧改”,以打造有韧性的城市为终极目标。

 

一是提升社区防护韧性,实现平疫结合与顺利切换。此次疫情之后,很多老百姓在想,小区能不能在疫情来袭时能够做好防护,平时又很开放,同时这两种状况可以顺利切换,还不用增加成本。正确的“旧改”是实现城镇社区“平疫结合”、增强韧性的必由之路。社区可以参照传染病医院的“三区两通道”进行改造。一个小区通过“旧改”,居民住宅部分可以作为清洁区,公共场所作为缓冲区,两个通道(一个紧急通道,一个小区正常出入大门通道)可以作为污染区,要经常进行消毒。住家亦是如此,门口玄关区作为污染区,可以设置紫外线消毒,客厅和盥洗室是缓冲区,卧室是清洁区。如果从建筑内部到小区能做出清晰划分,落实“三区两通道”的理念,住户、楼层、单元、楼宇、微小区等不同社区模块皆可“村自为防”。

 

二是优化社区供给韧性,满足多样化需求。以“东京规划2040”为例,该规划将东京划分为30多个片区,每个片区独立运行,提供居民所有的生活、生产供给,甚至包括能源供应的分布式处理、水的供应处理等。如果某个片区出现疫情感染,单独将这个社区隔离即可。在日本的多功能社区,大社区由若干个社区组成,可以满足95%的市民供给需求,疫情期间可以做到100%;小社区能够满足70%的市民需求供应。几个小社区拼起来,就可以成为一个完整的单元。然而,目前我们的城市并没有这样的韧性规划,缺乏分片区的管理,为此,老旧小区改造必须“补短板”,丰富供给的多样性,这是提高市民幸福感的不二之选。

 

三是改善社区适老韧性,适应老龄化时代需求。西方国家遭受疫情冲击时, 1/5死亡病例来自养老院,这个数据迫使人们反思:中国式和日本式的居家养老模式将来会成为主流。应对老年化的居家养老,也因此成为“旧改”的新课题之一。一个城市的生活条件好不好,必须是弱者说了算,要由低收入者和老年人说了算。“ 旧改”成功与否,心须由低收入老年人说了算。

 

总之,以人民为中心的“旧改”,一定要做到“平疫结合”,而且要满足人们的多样化需求和应对日益紧迫的老年化时代的到来。韧性城市其实是把宜居、活力、绿色、安全这四大目标进行了综合。城市和社区有了“韧性”,人们才能从容应对未来可能出现的新的疫情和其他灾害。新一轮“旧改”,不可能是一套完整和事无巨细的顶层设计,应该充分调动居民、企业、社会、科研人员的积极性,多模式、多途径,群策群力,把从下而上的改造方案设计与从上而下的激励政策制度协同促进。

 

记者:为实现上述终极目标,政府应该优先支持什么样的小区进行改造?

 

仇保兴:老旧小区改造是群策群力的过程,要让广大居民也能提出自己的需求。正如我前面所说,可以让居民自发提名,推行“最佳居住小区”和“最差居住小区”的评选活动,评出最佳、最差小区后,组织最差小区居民参观最佳小区,激发他们申请改造的积极性,然后通过小区宜居性评价手机软件等工具,根据多条件维度评选出最差的小区。最后,组织相关专家在现场进行考评,结合专家观点和群众的需求,进行点对点检查,形成一个老旧小区评选流程。通过这一过程,将有助于政府部门准确把握百姓的实际需求,从需求端出发,制定改造方案。

 

需要注意的是,城市中任意一个社区的生活环境好不好,两种人说了算,一种是老年人;一种是低收入者。只有这两种人群评价这个社区生活环境很好,才能说确实好。社区的好坏由弱者决定,且由弱者决定社区的幸福指数,而不是强者,强者对社区配套是否完善的需要相对较低。

 

记者:当前正值汛期,暴雨来袭之时,有些小区明显“里子”不如“面子”,居民家中“看海”,甚至有些小区还要面临“返工”。为实现韧性城市的目标,老旧小区改造有哪些必须和需要关注的改造项目?

 

仇保兴:老旧小区改造,既要“面子”也要“里子”,要从多个方面进行科学改造。我认为,其中有8项必备的改造项目:

 

一是建筑性能监测和加固,确保30年寿命和基本抗震性能。

 

二是外墙的保温改造。选用外墙保温材料需要因地制宜,例如北方地区住宅采用的较厚防火保温板,并不适用于南方地区。

 

三是可再生能源与建筑一体化。比如在屋顶上面加盖一个太阳能“博士帽”,就能在政府不需要出钱的情况下实现既有隔热层又能发电的功效。

 

四是管网改造提升与雨水收集。

 

五是适老改造,加装电梯。加装电梯的资金由群众分担为主,然后对底层住户应给予适当补偿,补偿底层居民的方式可以多种多样,但一定要公平合理,一视同仁。

 

六是北方地区住宅供热计量改造。

 

七是立体停车场或地下停车场。城市老旧小区一般都缺乏停车位,其结果不仅造成小区停车难影响到居民购车积极性,而且还由于乱停车而严重堵塞消防通道,带来安全隐患。

 

八是做好垃圾分类与厨余垃圾处理。

 

此外,一些非必要项目亦可增加小区“韧性”,比如社区绿化和立体绿化、增加社区对外通道、海绵社区设计等。

 

记者:各地陆续推出了老旧小区改造的政策和措施,有哪些经验和做法值得借鉴和推广?

 

仇保兴:今年,各地老旧小区改造亮点不少。例如,南京市按照“三年基本完成,五年全面完成”的目标要求,对2000年建成的老旧小区进行全面整治,市政府给予每平方米整治补贴260元,示范小区提高到410元每平方米。在整治过程中狠抓规划设计、项目公示、工期进度和工程质量,并引进第三方机构巡查、设立群众监督员等方式,多措并举解决整治难题,取得良好的进度。

 

山东省启动老旧小区改造“4+N”筹资模式试点,推广和创新四种模式;鼓励各地自主探索“N”种模式,吸引社会资本参与老旧小区改造。

 

浙江省近几年推广“一万台电梯进社区”计划。有的电梯厂主动采用租赁的办法为老旧楼宇安装电梯,取得了很好的成效。

 

锦州市前几年由市住建局统一协调,将全市区五分之一的房顶统一安装了太阳能光伏板,取得了节能减排和老旧住宅改造双赢局面。

 

记者:就当前经济和行业发展形势,未来,全国老旧小区改造主要有哪些发力点?

 

仇保兴:一是深化“放管服”改革,实行联合审批,切实纠正多头审批、多部门管理的难点,简化方案审查审批程序。

 

二是鼓励各地大胆进行模式创新,因地制宜吸引社会资本参与老旧小区改造。应鼓励采用PPP、特许经营等新模式,多渠道开拓改造资金。

 

三是积极动员社区民众“自力更生”改造提升自己的家园。防止政府独家包干,成了群众靠边站的“交钥匙工程”。

 

四是重视综合改造方案设计,防止各部门“单打一” ,重复施工扰民。推广社区总设计师制度,充分吸收民众的建议、开拓市民参与老旧小区改造新途径。

 

五是及时统筹解决老旧小区历史遗留问题,提倡多部门联合办公现场,解决设计团队提出的难点问题,加快老旧小区改造进度。